Perú: Regresividad en la defensa del interés público
El Nuevo Marco Tributario Minero Amigable
Por Eco. Jorge Manco Zaconetti, Investigador UNMSM
He sido testigo de excepción de lo mucho que se tuvo que trabajar para la vigencia de la ley de regalías mineras aplicadas sobre el valor de los concentrados o su equivalente, ley N.º 28258, recién aprobada en junio del 2004, cuando los proyectos de ley se redactaron en los primeros meses del 2002, en un horizonte deprimido de precios; y el objetivo fundamental de la misma era compensar a la Nación por la explotación de recursos naturales no renovables agotables en el tiempo.
La ley de regalías mineras que fijaba un máximo de 3% sobre el valor de ventas de los concentrados mayores a los 120 millones de dólares al año se concibió como una contraprestación económica, y no para captar las sobreganancias, producto de los altos precios que se dispararon a partir del 2004, en especial del oro, cobre y plata. Ello, por ejemplo, permitió la recuperación de la inversión de Mra. Antamina por 2,290 millones de dólares antes de tiempo. Así, iniciando operaciones comerciales en octubre del 2001; en el año 2005, había recuperado el íntegro de su inversión pagando el respectivo impuesto a la renta, base del canon minero.
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Cita de Joseph Stigiltz (Nobel de Economía 2001) |
La oposición de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía a la ley de regalías mineras fue fundamentalista, de interés de parte, quienes la señalaban como antitécnica, un impuesto ciego, regresiva, que afectaba la competitividad, etc. Sus representantes usaron todas las artes y mecanismos posibles, fácticos y mediáticos para rechazar y mandar al archivo los proyectos de ley. No lo pudieron lograr y la ley entró en vigencia de manera mediatizada.
Así, las empresas del llamado “cogollo minero”, tales como Mra. Yanacocha, Mra. Cerro Verde, Mra. Tintaya, Mra. Barrick y Mra. Antamina, escudadas en los llamados contratos de estabilidad jurídica, tributaria y administrativa argumentaron que no les correspondía abonar las regalías pues afectaba el “flujo de caja” y la rentabilidad.
En tal sentido, resulta dramático y hasta cierto punto de vista trágico, que un nuevo gobierno nacionalista, defensor de la soberanía y el interés nacional haya modificado la ley de regalías, bastardeando la esencia de la ley de regalías al gusto e interés de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. ¡Ni el entreguismo del Dr. Alan García Pérez se atrevió a tanto, y prefirió pasar el sombrero con el óbolo voluntario!
Por ello, llama la atención el rápido acuerdo entre la Sociedad Minera y los representantes del nuevo gobierno, donde la voz cantante lo ha tenido el ministro de Economía y Finanzas, en un acuerdo que él mismo denominó “amigable”. Sin debate en el pleno del Congreso de la República, una semana fue suficiente para una sesión conjunta de la comisión de Economía y de Energía y Minas,
con una exposición digna de mejor causa, donde se expuso las bondades del nuevo marco tributario minero. Tan convincente fue la exposición que un viejo abogado de las mineras señaló que hemos aprobado tres proyectos “que no se entendían”.
LA MADRE DEL CORDERO
En esencia la nueva ley de regalías mineras N.º 29788, la ley del impuesto especial a la minería ley Nº 29789 y la ley del gravamen especial a la minería, ley N.º 29790 tienen como base común la tasa de la rentabilidad operativa; es decir, el cociente que resulta de la división de la utilidad trimestral entre los ingresos obtenidos en cada trimestre. A partir de allí, se fijan tasas marginales progresivas y acumulativas, que con el margen operativo particular minero, permitirán la estimación de una tasa efectiva que se aplicará sobre la utilidad operativa trimestral de cada empresa.
Es decir, las tres leyes promulgadas se aplican sobre la utilidad operativa, que es resultado de la deducción a los ingresos por ventas los costos de ventas y los gastos operativos que incluyen los gastos de ventas y administrativos, según el ordenamiento legal. Aunque, se señala que en el costo de venta no se reconoce la participación de las utilidades distribuidas a los trabajadores.
También tienen de común que los ingresos obtenidos por el Estado sea por las nuevas regalías, el impuesto especial que pagarían las empresas sin contratos de estabilidad tributaria y el gravamen especial que solamente abonarán las empresas con contratos de estabilidad, serán considerados “como gasto para efectos del Impuesto a la Renta en el ejercicio correspondiente”. Entiéndase que el monto efectivamente pagado es deducible del impuesto y por tanto afectará la distribución del canon minero para los gobiernos locales y regiones.
Estas serían las características comunes más importantes en las tres leyes aprobadas, que se resumen en el: “Nuevo Esquema Fiscal del Sector Minero”, donde se establece en la nueva regalía una tasa mínima de 1% “de los ingresos generados por las ventas realizadas en el trimestre calendario” ¡Si esta regalía mínima hubiese sido del 2% otra hubiese sido la historia, pero los padres de la patria estaban en las nubes!
Las diferencias entre la “vieja regalía y la nueva regalía” son de esencia. Existe mucha diferencia entre aplicar las regalías sobre el valor de las ventas y sobre la utilidad operativa. El argumento supuestamente técnico expuesto por el titular de Economía y Finanzas era que la regalía aplicada sobre las ventas resultaba regresiva, pues gravaba relativamente más a las de mayores costos y menor rentabilidad; en cambio, la carga para las empresas con mayor rentabilidad el efecto regalía era menor.
Textualmente, se sostenía que las regalías aplicadas sobre las ventas “resulta regresivo, pues afecta con una mayor carga a las empresas mineras que tienen menor rentabilidad y con una menor carga a aquellas que enfrentan menores costos y gastos en su proceso productivo”.
En verdad, al margen de definir los intereses que defiende el ministerio de Economía y Finanzas, bastaría recordar la concepción de renta diferencial expuesta por David Ricardo en “Principios de Economía Política y Tributación” (1821) para reconocer las distintas calidades y diferencias de costos en las distintas minas que van desde la ley de mineral, distancia a los mercados y costos de producción para identificar la falsedad de esta información oficial.
Que escribía Ricardo: “(…) Si hubiese abundancia de minas igualmente fértiles, que cualquiera pudiera apropiarse, no produciría renta; el valor de su producto dependería de la cantidad de trabajo necesario para extraer el metal de la mina y colocarlo en el mercado… Pero hay minas de distintas calidades, que proporcionan resultados muy diferentes, con las mismas cantidades de trabajo (...)”.
Por tanto, una tasa de regalía aplicada sobre las ventas siempre afectará de diverso grado a cada unidad minera por su diversa estructura de costos. Incluso oficialmente lo reconocen cuando se establece una regalía mínima del 1% sobre el valor de ventas.
Si bien la “vieja y nueva regalía” concebida como contraprestación económica para los productos mineros metálicos y no metálicos, la ley que crea el impuesto especial a la minería, ley Nº 29789 reduce el universo de su aplicación a la explotación de recursos mineros metálicos, dejando de lado a la minería no metálica (cementeras, caleras, extracción de mármol, arcilla etc…). Interesada concesión tributaria a las empresas cementeras que también han obtenido extraordinarias ganancias.
Por último, la ley 29790 que crea el gravamen especial minero solamente se aplica a las empresas que tienen firmados contratos de estabilidad tributaria y en la práctica sustituye al cuestionado “Aporte Voluntario” que se planteó como un acuerdo de 500 millones de nuevos soles anuales entre 2007/2011.
¿CUÁNTO SIGNIFICA EL ACUERDO MINERO?
En verdad, el Presidente del Consejo de Ministros (empresario él mismo) ha expresado una media verdad, al señalar que el acuerdo llevado a cabo con la poderosa Sociedad Nacional de Minería significará casi 3,000 millones de nuevos soles anuales que representarían montos de 15 mil millones durante el gobierno del Presidente Ollanta Humala. Ello, se expone en el cuadro presentado por el ministro de Economía y Finanzas el 19 de septiembre del presente. Es más, con este acuerdo se asegurarían inversiones por más de 58 mil millones de dólares en el sector minero (según fuentes oficiales), lo cual resultaría como diría el vals del Felipe Pinglo ¡Sueños de Opio!
Haciendo un somero análisis en el primer año, se esperan obtener de los proyectos actuales 2,540 millones de nuevos soles, 140 millones por concepto de regalías aplicadas a la utilidad operativa, 900 millones del impuesto extraordinario y 1,500 millones de nuevos soles por la aplicación del gravamen especial minero.
Esto significa que de las empresas mineras sin contratos de estabilidad, se esperan obtener por la nueva regalía y el impuesto especial, un total de 1,040 millones de nuevos soles (140 más 900), donde habría que restar más de 606 millones de nuevos soles por regalías en el marco de la ley 28258. Donde, evidentemente, los montos por la vieja regalía hubiesen sido mayores en la medida de la finalización de los contratos de estabilidad en el 2011.
Por lo tanto, el adicional de la nueva regalía sería menos de 444 millones de nuevos soles, que resultan de la resta de los ingresos fiscales esperados por la nueva regalía y el impuesto extraordinario unos 1,040 millones de nuevos soles menos los ingresos que se hubiesen obtenido por las viejas regalías, más de 606 millones de nuevos soles. Con el agravante que los 1,040 millones de nuevos soles están considerados como gasto tributario; es decir, son deducibles del impuesto a la renta y afectarían gravemente la distribución del canon minero en el 2013.
Con respecto al esperado gravamen especial minero que supone la firma de un contrato con las empresas que tienen firmados contratos de estabilidad tributaria, según la exposición del cajero del MEF, se esperan obtener 1,500 millones de nuevos soles en el primer año, a los cuales habría que restar los 500 millones de nuevos soles del aporte voluntario si este se hubiese prorrogado. Por tal, el efecto neto por el concepto del gravamen sería de 1,000 millones adicionales.
Con el agravante que los 1,500 millones esperados por gravamen especial minero también son considerados gasto tributario, deducibles del impuesto a la renta. Lo novedoso es que dichos ingresos los administraría el gobierno central para la promoción de la inversión pública en los departamentos que no tienen los ingresos por canon, sobrecanon y regalías.
Por tanto, de los 2,540 millones de nuevos soles que se esperan obtener en el primer año por regalías, impuesto especial y gravamen especial, el incremento adicional sería menos de 1,440 millones. Con el agravante que los 2,540 millones de nuevos soles son deducibles del impuesto a la renta, cuestión que no sucedía con la vieja regalía ni el óbolo voluntario.
Por último, los futuros ingresos por regalías, impuesto especial y gravamen de los nuevos proyectos están estimados en 400 millones de nuevos soles, que en la práctica están supeditados a la solución de los conflictos sociales y a los buenos precios de los metales que exigen un estudio especial.
En verdad, creo que se ha perdido una oportunidad histórica para cambiar las condiciones de explotación minera en nuestro país. A mi concepto, el nuevo marco tributario en el sector ha sido un mal negocio para el Estado, que agravará los conflictos sociales y pondrá en riesgo la gobernabilidad, en especial cuando los gobiernos locales y regionales protesten por los menores recursos provenientes del canon y regalías. En todo caso desgraciadamente los hechos confirman a plenitud la tesis del premio nobel Joseph Stiglitz.
