Según experto del IDL, en el caso de la comunidad shipibo Santa Chara de Uchunya aplica la posibilidad de recurrir a la demanda de amparo para la protección de su derecho a la restitución de sus territorios ancestrales. Esto en aplicación del inciso 5 del artículo 44 del Código Procesal Constitucional.
Santa Clara de Uchunya, setiembre de 2015. Foto: Servindi
Compartimos el último artículo del abogado constitucionalista Juan Carlos Ruiz Molleda, del Instituto de Defensa Legal (IDL), sobre el derecho de los pueblos indígenas a la restitución de sus territorios ancestrales.
Se trata de un derecho que ha sido ampliamente desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), a partir del artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).
Su cobertura se vio, por ejemplo, en la sentencia de dicha corte en el Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay, explica Ruiz Molleda.
El mismo destaca que el fundamento del carácter vinculante de esta sentencia para el país se encuentra en el artículo V del Título preliminar del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley Nº 28237, y la obligación de análisis de convencionalidad según el Pleno Jurisdiccional de la Corte Suprema de la República.
Según la Corte IDH, los pueblos que pierdan la posesión total o parcial de sus territorios, «mantienen sus derechos de propiedad sobre los mismos, y tienen un derecho preferente a recuperarlos, incluso cuando se encuentren en manos de terceras personas”.
En ese sentido, el abogado del IDL recuerda que la CIDH ha destacado la importancia de que los Estados adopten medidas dirigidas a restaurar los derechos de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales.
Caso Santa Clara de Uchunya en Ucayali
La comunidad shipibo Santa Clara de Uchunya se ubica a dos horas de la ciudad de Pucallpa, en la región Ucayali. Desde hace varios años opera en parte de su territorio ancestral la empresa Plantaciones Pucallpa S.A.C., dedicada a la explotación perniciosa de palma aceitera.
La empresa se apropió de dicha zona a través de “constancias de posesión” en favor de colonos, expedidas por el Gobierno Regional de Ucayali. Este último optó por entregar sin problemas dichas constancias antes que por atender los pedidos de ampliación de la comunidad.
De acuerdo al abogado del IDL, en el caso de Santa Clara de Uchunya aplica la posibilidad de recurrir a la demanda de amparo para la protección de su derecho a la restitución de sus territorios ancestrales. Esto en aplicación del inciso 5 del artículo 44 del Código Procesal Constitucional.
Reconoce que si bien el Código señala que solo procede una demanda de amparo antes de los 60 días luego de la ocurrencia del hecho lesivo -para la comunidad este plazo ya venció-, analizando a profundidad, «se podrá advertir que estamos ante un derecho de naturaleza positivo, prestacional, que se concreta cuando el Estado “restituye” la propiedad al PPI del cual fue despojado.»
Posteriormente, argumenta que «estamos ante un derecho (de restitución) cuyo hecho lesivo es de naturaleza omisiva, con los cual es de aplicación el inciso 5 del artículo 44 antes mencionado, el cual precisa que cuando el hecho lesivo es omisivo, no opera la regla general del plazo de 60 días, abriéndose la posibilidad de recurrir al amparo para la protección de este derecho constitucional.»
A continuación el artículo completo de Ruiz Molleda:
El derecho de los pueblos indígenas a la restitución de sus territorios ancestrales
Por Juan Carlos Ruiz Molleda
Muchas comunidades campesinas y nativas han sido despojadas de sus territorios ancestrales, terminando estos en manos de colonos, empresas extractivas y hasta del Estado. La comunidad Santa Clara de Uchunya de Ucayali representa un buen ejemplo de estos casos.
Recientemente, dicha comunidad fue despojada de parte importante de su territorio ancestral, a través de “constancias de posesión” en favor de colonos, expedidas por el Gobierno Regional de Ucayali, apelando a normas que prohibían expresamente utilizar esta figura en tierras de comunidades nativas[1]. A través de estas constancias de posesión, las tierras ancestrales de estas comunidades nativas han terminado en propiedad de Plantaciones Pucallpa S.A.C., empresa dedicada a la explotación perniciosa de palma aceitera.
Ante esta realidad, urge dar respuesta desde el derecho, y más en concreto desde el derecho constitucional, para que estas comunidades campesinas y nativas puedan encontrar tutela a su derecho constitucional a la propiedad sobre sus territorios ancestrales, tras haber sido despojados de ellos. Así, debemos responder a las siguientes interrogantes:
¿Existe un derecho constitucional de los pueblos indígenas (PPII) a la restitución de sus territorios ancestrales?
¿En qué casos o en qué supuestos surge este derecho?
¿Cuál es su cobertura normativa o jurisprudencial?
¿Cuál es el plazo para ejercer este derecho, luego de haber sido despojados?
¿Es oponible este derecho respecto de los terceros que adquirieron de buena fe?
¿Procede la demanda de amparo contra los actos de despojo públicos o privados, si pasaron más de 60 días, luego de su ocurrencia?
¿Cuál es el fundamento constitucional del derecho a la restitución integral?
El derecho de los PPII a la restitución del territorio integral es parte del contenido constitucional del derecho de los PPII a la propiedad sobre sus territorios[2].
Según la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos, (CIDH), forman parte del contenido del derecho de propiedad de los PPII, “la obligación de reconocimiento, delimitación, demarcación y protección efectiva del territorio, el derecho a la restitución del territorio ancestral; el derecho a la consulta previa, libre e informada, y en su caso, al consentimiento frente decisiones que les afecten”[3].
De igual forma, añade la CIDH que “la jurisprudencia del sistema interamericano ha considerado, como parte esencial del derecho a la propiedad de los pueblos indígenas, el derecho a la restitución de las tierras y territorios ancestrales de los cuales se han visto privados por causas ajenas a su voluntad”[4].
¿Cuál es la cobertura constitucional del derecho a la restitución?
Como sabemos, el derecho de los PPII a la propiedad colectiva sobre sus territorios ancestrales, ha sido ampliamente desarrollado por la Corte IDH, a partir del artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).
En tal sentido, en lenguaje jurídico constitucional el derecho a la restitución sería una posición ius fundamental[5] del derecho a la propiedad de los PPII sobre sus territorios. No se trata de un derecho innominado, sino de la manifestación innominada de un derecho constitucional expresamente reconocido en la CADH. También tiene cobertura normativa jurisprudencial, en la sentencia de la Corte IDH en el Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay[6]. El fundamento del carácter vinculante de esta sentencia de la Corte IDH está en el artículo V del Título preliminar del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley Nº 28237, y la obligación de análisis de convencionalidad según el Pleno Jurisdiccional de la Corte Suprema de la República[7].
¿Cuál es el contenido del derecho constitucional a la restitución del territorio integral?
Según la Corte IDH, “el derecho a la restitución de las tierras y territorios ancestrales de los cuales se han visto privados por causas ajenas a su voluntad. Esto supone que los pueblos indígenas que pierdan la posesión total o parcial de sus territorios, mantienen sus derechos de propiedad sobre los mismos, y tienen un derecho preferente a recuperarlos, incluso cuando se encuentren en manos de terceras personas”[8]. La CIDH ha destacado la importancia de que los Estados adopten medidas dirigidas a restaurar los derechos de los pueblos indígenas sobre sus territorios ancestrales[9], y ha considerado que la restitución de tierras es un derecho esencial para la supervivencia cultural y para mantener la integridad comunitaria[10].
La Corte IDH ha insistido en que hayan sido privados de su posesión y/o propiedad contra su voluntad señalando que “los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladadas a terceros de buena fe”[11]. Pero ha afirmado que, incluso en este supuesto, “los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y éstas han sido trasladas legítimamente a terceros inocentes, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad”[12].
¿En qué casos surge el derecho a la restitución del territorio integral?
Según la CIDH, “En los casos en que los gobiernos han efectuado grandes adjudicaciones de tierra o vendido territorios indígenas, a menudo con la gente todavía viviendo en tales tierras, los receptores difícilmente pueden considerarse adquirentes inocentes de buena fe, por su conocimiento de la existencia y reclamos de las comunidades indígenas. En efecto, tales colonos no indígenas a menudo han usado a los miembros de las comunidades como trabajadores mal remunerados o forzados. La validez de tales títulos es, por lo tanto, cuestionable como mínimo”[13]. La Corte IDH insiste en que no es condición para ejercer el derecho a la restitución acreditar la posesión cuando precisa que “la posesión no es un requisito que condicione la existencia del derecho a la recuperación de las tierras indígenas”[14]. Añade la Corte IDH que “los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal”[15]. En palabras de la CIDH, “ni la posesión material ni la existencia de un título formal de propiedadson condiciones para el derecho a la propiedad territorial indígena, como tampoco condicionan el derecho a la restitución de las tierras ancestrales, bajo el artículo 21 de la Convención”[16].
¿Es una condición para el ejercicio del derecho a la restitución haber tenido relación con el territorio ancestral?
Una condición para que exista este derecho, es que un PPII mantenga el contacto o la relación con estos territorios ancestrales de alguna u otra manera.
A juicio de la Corte IDH, la relación única con el territorio tradicional “puede expresarse de distintas maneras, según el pueblo indígena del que se trate y las circunstancias concretas en que se encuentre, y puede incluir el uso o presencia tradicional, ya sea a través de lazos espirituales o ceremoniales; asentamientos o cultivos esporádicos; caza, pesca o recolección estacional o nómada; uso de recursos naturales ligados a sus costumbres; y cualquier otro elemento característico de su cultura”[17]. Como señala la CIDH, “Cualquiera de estas modalidades está protegida por el derecho a la propiedad protegido por los instrumentos interamericanos de derechos humanos, y otorga el derecho a la restitución territorial a los pueblos indígenas y tribales correspondientes”[18].
Hay que insistir en un punto sobre el cual acabamos de hablar, y es cuando la relación especial indígena con la tierra no pueda llevarse a cabo por razones ajenas a los PPII. Según la Corte IDH, esta relación “se manifiesta entre otras en actividades tradicionales de caza, pesca y recolección, si los indígenas realizan pocas o ningunas de estas actividades dentro de las tierras que han perdido, por causas ajenas a su voluntad que se lo han impedido, el derecho a la restitución subsiste, hasta que dichas causas desaparezcan y se haga posible el ejercicio del derecho”[19]. Es decir, estos “se han visto impedidos de hacerlo por causas ajenas a su voluntad que impliquen un obstáculo real de mantener dicha relación, como violencias o amenazas, se entenderá que el derecho a la recuperación persiste hasta que tales impedimentos desaparezcan”[20]. Por lo tanto, “ni la pérdida de la posesión material, ni las prohibiciones de acceso al territorio tradicional por los propietarios formales son obstáculos para la continuidad de los derechos territoriales de las comunidades indígenas. En suma, ni la pérdida de posesión ni la reducción o eliminación del acceso a la tierra hacen caducar el derecho a la restitución de las tierras ancestrales perdidas”[21].
¿Hay un plazo para ejercer el derecho a la restitución?
La Corte IDH ha establecido que este derecho a la restitución de tierras no tiene un“límite temporal”, es decir, “permanece indefinidamente en el tiempo”[22]. Ha concluido que el derecho permanece, es decir subsiste, mientras subsista la relación fundamental con el territorio ancestral[23], en sus propias palabras “Mientras esa relación exista, el derecho a la reivindicación permanecerá vigente, caso contrario, se extinguirá”[24].
¿Qué obligaciones le establece a los Estados el derecho a la restitución del territorio integral?
La Corte IDH ha precisado que “una vez que se ha demostrado que el derecho de recuperación de las tierras tradicionales perdidas está vigente, corresponde al Estado realizar las acciones necesarias para devolverlas a los miembros del pueblo indígena que las reclama”[25].
El Estado tiene la obligación de adoptar “acciones para efectivizar el derecho de los miembros de la comunidad sobre sus tierras tradicionales”[26]. Para hacer efectivo el derecho a la restitución territorial, “los Estados deben proveer a los pueblos indígenas y tribales de recursos administrativos y judiciales efectivos e idóneos, que les presenten una posibilidad real de restitución material de sus territorios ancestrales”[27]. Esta obligación debe ser leída en consonancia con lo establecido en la Corte IDH, cuando señala que “el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos”. (Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez, párrafo 166).
¿Es oponible el derecho a la restitución del territorio ancestral a ante el tercero que adquiere de buena fe?
La Corte IDH parte de una premisa, y es que “el mero hecho de que las tierras reclamadas estén en manos privadas, no constituye per se un motivo “objetivo y fundamentado” suficiente para denegar prima facie las solicitudes indígenas. En caso contrario, el derecho a la devolución carecería de sentido y no ofrecería una posibilidad real de recuperar las tierras tradicionales, limitándose únicamente a esperar la voluntad de los tenedores actuales, y forzando a los indígenas a aceptar tierras alternativas o indemnizaciones pecuniarias”[28].
Sobre esa base, la Corte IDH, reconociendo que en este tipo de conflictos habrá que ir de caso en caso, abre la posibilidad de limitar este derecho cuando estamos ante un tercero que de buena fe adquirió derechos, siempre que haya adquirido legítimamente, es decir legalmente.
No obstante, no se trata de una regla inflexible, es decir, que siempre el tercero que haya buena fe y legalmente las tierras de los PPII prevalecerán en su derecho, pues la Corte IDH, admite incluso en estos casos la posibilidad que los PPII recuperen su territorio. En palabras de la Corte IDH, que “los miembros de los pueblos indígenas que por causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesión de sus tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre las mismas, aún a falta de título legal, salvo cuando las tierras hayan sido legítimamente trasladas a terceros de buena fe […] los miembros de los pueblos indígenas que involuntariamente han perdido la posesión de sus tierras, y éstas han sido trasladas legítimamente a terceros inocentes, tienen el derecho de recuperarlas o a obtener otras tierras de igual extensión y calidad”[29].
¿Procede el amparo para proteger el derecho a la restitución una vez vencido el plazo?
Según el artículo 44 del Código Procesal de Constitucional, aprobado por Ley Nº 28237, solo procede demanda de amparo antes de los 60 días luego de la ocurrencia del hecho lesivo. Una aplicación literal sugiere que luego de vencido ese plazo ya no podría exigirse el derecho a la restitución del territorio ancestral.
En el caso de la Comunidad Santa Clara de Uchunya, los contratos de posesión y las posteriores ventas de sus territorios ocurrieron largamente hace más de 60 días, en consecuencia, una posible demanda debería ser desestimada.
No obstante, si se analiza bien se podrá advertir que estamos ante un derecho de naturaleza positivo, prestacional, que se concreta cuando el Estado “restituye” la propiedad al PPII del cual fue despojado. Tiene que hacer algo para que el derecho sea restituido. En palabras de la Corte IDH, “una vez que se ha demostrado que el derecho de recuperación de las tierras tradicionales perdidas está vigente, corresponde al Estado realizar las acciones necesarias para devolverlas a los miembros del pueblo indígena que las reclama”[30]. Insistimos, se trata de una obligación prestacional pues el Estado tiene la obligación de adoptar “acciones para efectivizar el derecho de los miembros de la comunidad sobre sus tierras tradicionales”[31].
En consecuencia, estamos ante un derecho cuyo hecho lesivo es de naturaleza omisiva, con lo cual es de aplicación el inciso 5 del artículo 44 antes mencionado, el cual precisa que cuando el hecho lesivo es omisivo, no opera la regla general del plazo de 60 días, abriéndose la posibilidad de recurrir al amparo para la protección de este derecho constitucional.
