Ana Leyva, abogada de la Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz, Fedepaz, habla sobre los impactos de la posible eliminación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) para actividades de hidrocarburos. Asimismo, hace un balance de cómo va el proceso de consulta previa en el país.
P.- ¿Qué opina sobre el pedido de Comex (Sociedad de Comercio Exterior del Perú) de exonerar de la consulta previa a los proyectos de interés nacional para agilizar las inversiones en el país?
R.- La propuesta de Comex de eliminar la consulta previa para los proyectos de interés nacional tiene como supuesto que ésta es un “mero trámite”. Esto es preocupante, porque olvida el sentido que tiene la consulta. Cuando se trata de proyectos de actividades que impactarán en la vida de una población indígena, es importante que ésta sea consultada, porque sus derechos e intereses pueden verse afectados, así lo reconoce el Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT).
La consulta puede permitir que se incorporen las preocupaciones respecto del proyecto y, en muchos casos, la mejora del diseño del mismo para que el impacto negativo sea menor, o incluso, para que se generen impactos positivos para dicha población.
Esta exoneración implicaría que el “interés nacional” debería imponerse por encima de los derechos de una población indígena, sin importar los costos. El que un proyecto sea de interés nacional, no modifica su impacto en las poblaciones indígenas y locales. En consecuencia, no se trata de “tramitología” sino del respeto de los derechos.
P.- ¿Qué opina sobre la posibilidad de eliminar el estudio de impacto ambiental (EIA) a las actividades de exploración petrolera?
R.- No es cierta la afirmación de que la prospección sísmica carezca de impactos. Por lo tanto, sería un grave error la eliminación de la exigencia del EIA para esta actividad.
En las actividades de exploración petrolera, la prospección sísmica es la primera etapa. Sus impactos están relacionados a la construcción de las vías de acceso al área del proyecto y al uso de explosivos en el suelo. Con ellos se produce una onda, que sirve para identificar las formaciones rocosas con más posibilidades de contener petróleo o gas.
La construcción de vías de acceso puede suponer la afectación de flora y fauna (por ejemplo mediante el desbroce de árboles), la afectación de patrimonio cultural o del paisaje, etc. El uso de explosivos puede hacer que el suelo pierda estabilidad o se afecten cursos de agua subterránea, etc. Más aún cuando se trata de prospección sísmica de 4 dimensiones, que requiere de explosiones sucesivas. Los impactos dependen de dónde se realiza la actividad, las características de ésta, la tecnología usada y las medidas de prevención que se tomen.
Los estudios ambientales sirven para prevenir o minimizar los impactos negativos. Un estudio ambiental debería señalar la ubicación, el diseño o la tecnología más conveniente para que la actividad minimice o elimine el daño que puede ocasionar. Por lo tanto, no son un mero trámite. Si se eliminan, estamos dejando a la buena voluntad de las empresas el cuidado del medio ambiente. En este supuesto, si hubiera una empresa irresponsable que por minimizar costos pretende hacer las cosas de mala manera, tendría el camino libre.
Países como Ecuador, con una importante producción petrolera, exigen la presentación de estudios de impacto ambiental. Colombia lo exige para zonas ambientalmente sensibles y actualmente hay una propuesta para extenderla a toda la actividad sísmica.
El Estado, en su rol de garante de derechos y protector del ambiente, no debería prescindir de un instrumento que le permite prevenir daños ambientales y sociales.
P.- ¿Cuál es el objetivo de sustituir el EIA por una Declaración de Impacto Ambiental (DIA)?
R.-La diferencia entre un EIA y un DIA no es solo de “mero trámite” como se insinúa. Las DIA se presentan cuando el impacto de una actividad es mínimo y por ello toma la forma de una declaración jurada. Siendo así, los requisitos son poco exigentes y el proceso de aprobación tiene plazos muy cortos. Por el contrario, los EIA se presentan cuando el impacto puede ser significativo y por lo tanto, se exige un estudio mucho más detallado, cuya revisión requieren de mayor tiempo.
Como ya señale, los impactos de la prospección sísmica pueden ser variados, dependiendo del tipo de proyecto y del lugar dónde se realiza (bosques, desiertos, etc). En consecuencia, en algunos casos, se debería exigir un DIA y en otros, un EIA.
P.- ¿Cuál es la señal que está dando el Ejecutivo con este planteamiento?
R.- Llama la atención que en el Perú, sea el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) quien hace un anuncio de esta naturaleza, cuando lo referido a la regulación ambiental compete al Ministerio del Ambiente. En las declaraciones del MINEM subyace la idea de que toda inversión es buena. Sabemos que esto no es así. Existen empresas responsables y otras que no lo son, para muestra basta recorrer el país. Por lo tanto, el Estado, en su rol de garante de derechos y protector del ambiente, debería discriminar cuándo estamos ante uno y otro caso. Los estudios ambientales son instrumentos que permiten al Estado velar porque las inversiones sean responsables. Si se los debilita o elimina no tendrán manera de cumplir con este rol.
P.- ¿Cuáles son los obstáculos que existen para que se implemente la consulta previa en el Lote 192?
R.- Es un caso complejo porque ya son 40 años de impactos ambientales y sociales en esta zona. Lo que pretenden las comunidades es que en la fase previa del proceso de consulta, se establezca un cauce institucional que les permitan que se atiendan sus principales demandas [indemnización por los daños sociales y ambientales producidos, compensación por el uso de sus tierras, remediación de pasivos ambientales, elaboración de diagnósticos integrales para dar solución a la problemática de la zona y titulación de sus territorios].
Estas demandas no tienen que resolverse inmediatamente. Lo que quieren las comunidades es un compromiso del Estado para saber cómo se va a solucionar, quién se va a hacer responsable, cuánto dinero va a costar y quién lo va a pagar. Porque si entran a discutir las condiciones de una nueva operación sin tener claro eso, ¿En qué situación queda lo anterior? A pesar de que se haya dicho que se ha remediado la zona, los problemas de contaminación continúan, y son estas comunidades las que sufren sus consecuencias. Frente a ello, el Estado tiene un problema de eficacia y oportunidad. Su reacción es muy lenta y muestra muy pocos resultados. Las comunidades quieren que las salidas resuelvan los problemas que tienen, ya que principalmente amenazan su vida y su salud.
No hay un avance real en la remediación porque es costoso hacerlo, y asumir esta tarea de manera seria requiere de estudios y de una fuerte inversión por parte del Estado y de la empresa comprometida. Existe el principio de “contaminador-pagador”, que debería ser respetado.
P.- ¿Teme que el Estado suspenda el diálogo con las comunidades y se bloquee el proceso?
R.- Sí, los plazos van corriendo y el Estado tiene la urgencia de que la producción continúe. Hay voces que dicen que ya no habría consulta porque los tiempos no lo permitirían ya que el contrato con Pluspetrol en el Lote 192 vence en el 2015-, y en consecuencia el Estado estaría optando por una ampliación del mismo.
Para otros, no podría ser posible ya una ampliación y habría que realizar la licitación del lote, lo que supone un proceso de consulta previa. En este caso, habiendo la premura antes señalada, nos preguntamos por qué el Estado no muestra la voluntad de avanzar o lo hace tan lentamente.
Consideramos que la consulta se debe realizar porque lo que está en juego finalmente son un conjunto de derechos: a la tierra, a los recursos naturales, a un medio ambiente sano, al desarrollo y a la misma consulta. Recordemos que Perú ha suscrito el Convenio 169 de la OIT y ha aprobado una Ley de Consulta y un Reglamento. Es momento de que implemente la consulta previa. Las comunidades de esta zona están dispuestas a dialogar sobre el tema petrolífero en condiciones adecuadas.
P.- En la base de datos de pueblos indígenas publicada por el Ministerio de Cultura figuran hasta el momento cuatro pueblos andinos como indígenas, pero el presidente Ollanta Humala llegó a decir en una entrevista televisiva que en la zona andina no existían indígenas, sino campesinos, y por tanto los excluía de la consulta previa. ¿Por qué se dijo esto?
R.- En el ande peruano hay campesinos pero también existencomunidades campesinas. Estas son muy numerosas y tienen buena de su territorio concesionado para actividades extractivas. Se ha señalado que estas comunidades han perdido su identidad por estar expuestas a un contacto permanente con poblaciones más occidentalizadas. Lo que no es cierto en un gran número de casos.
El Convenio 169 admite la posibilidad de que haya cambios culturales en los pueblos indígenas u originarios. Lo que señala es que algunos elementos de ésta se mantengan, que haya continuidad histórica con los pueblos anteriores a la fundación del Estado. Además de exigir que exista el elemento subjetivo, que es el del auto reconocimiento.
Si bien se trató de “sacar la vuelta” al Convenio y a la propia ley, dicha discusión se ha ido, de alguna manera, zanjando por la incorporación de los pueblos andinos a la base de datos de pueblos indígenas.
P.- ¿Ha influido en la decisión de reconocer a tan sólo cuatro pueblos andinos como indígenas el hecho de que en esa zona se concentren concesiones mineras?
R.- En la Base de Datos se ha registrado a pueblos como los quechua y aymara, Existiendo el inconveniente que esta terminología no ha sido empleada en el Perú, pues los pueblos indígenas se encuentran agrupados, en la zona andina y costeña, como comunidades campesinas. En consecuencia, respecto de ellas queda pendiente su identificación. Son ellas las que, por ejemplo, tienen, cerca del 50% de su territorio concesionado. Por lo tanto, todavía queda pendiente el que las comunidades campesinas sean registradas como tales.
P.- También hay críticas respecto a las medidas a consultar a través de la consulta previa…
R.- En el proceso de implementación de la consulta previa, cada sector debe decidir qué actos va a consultar, en el sector minero ya se decidió. Igualmente en el sector petrolero. En este último, se consulta el otorgamiento de algunos tipos de concesiones, la autorización para la instalación de ducto, la suscripción del contrato de exploración y la explotación de lotes y el informe técnico favorable para la instalación de plantas de refinación y procesamiento de hidrocarburos y estaciones de servicios. Pero hay otros actos que están quedando fuera, que son sumamente relevantes. ¿Qué se debería consultar? Se debería consultar decisiones que van a ser trascendentales para la vida de los pueblos indígenas. En estos momentos existe el riesgo que se termine consultando decisiones que no son importantes, vaciando de contenido al proceso de consulta. Es lo que está pasando ahora.
En el tema minero, se está consultando la autorización de inicio de operaciones para actividades de beneficio, exploración y explotación. ¿Qué quiere decir? Para iniciar actividades hay una serie de permisos que se tienen que dar, y al final de los mismos, hay un último permiso que verifica que todos los anteriores se hayan dado y te da el visto bueno para el inicio de operaciones. Lo que se consulta es ese último permiso. Pero éste no es tan relevante porque las condiciones sobre las que se va a dar la operación minera se discutieron antes, y en esa fase no se realizó la consulta. Todas las obligaciones y condiciones sobre cómo se va realizar la operación ya se discutieron en el Estudio de Impacto Ambiental, y éste es uno de los puntos clave, que, sin embargo, no entra en consulta.
Esto nos preocupa, pues una vez que se han aprobado todos los permisos, ¿qué puedes decidir? Casi nada.
P.- ¿Cuál ha sido el papel ejercido por el Ministerio de Cultura?
R.- Ha ido exhortando a todos los actores para que implementen la consulta, que definan qué actos se van a consultar para que se pueda entrar en los procesos. Ha ido desarrollando una serie de instrumentos que son necesarios para la consulta: la metodología, la relación de intérpretes o el tema de la base de datos. Sin embargo, creo que el Ministerio debe tener un papel importante en la definición de las decisiones que deben ser consultadas, por ser un ente que tutela los derechos de los pueblos indígenas y para que no se aleje del espíritu de la ley.
P.- James Anaya, ex relator especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en su visita a Perú y al Lote 192, afirmó que: “El Gobierno todavía se encuentra en un proceso de construcción de su capacidad para implementar la consulta previa en términos logísticos y presupuestarios”. ¿A qué se refería con ello?
R.- Yo creo que va más allá de lo presupuestario y logístico, tiene que ver con temas de fondo. Pero, en términos presupuestarios me imagino que se refiere al costo que se tiene que considerar para que una consulta se pueda realizar, porque son poblaciones que están alejadas ¿cómo haces que ellas participen en los procesos? Me imagino que se refiere a eso. Tiene que ver con intérpretes, con que la información llegue de manera completa, y esto no es tan sencillo. Las comunidades necesitan tiempo para procesar la información, para formarse una opinión y generar sus propias propuestas. Tiene que haber un diálogo con el Estado. Es armar una logística y fortalecer la infraestructura institucional para que la consulta previa pueda implementarse, y esto todavía está en proceso.
Frente a esta necesidad, lo que estamos viendo en el Estado son retrocesos, una voluntad que se va desvaneciendo porque ve complicada su implementación, porque considera a la consulta un freno a las inversiones y no como una posibilidad de hacerlas sostenibles.
P.- Las comunidades del Lote 192 demandan la titulación de sus territorios. ¿Qué problema existe con el territorio?
R.- Sí, otro tema grande que tiene que ver con la consulta es el uso del territorio. Las poblaciones quieren decidir qué se hace en sus territorios. El instrumento para ello es el ordenamiento territorial y éste debería consultarse, pero, debido a un vacío normativo, se está decidiendo el uso del territorio vía concesiones, pues ese proceso . permite que se otorguen derechos sobre territorios cuyos usos no han sido definidos. Considero que el Estado debe ordenar el territorio y consultar el uso del mismo en general a todas las poblaciones, y más aun tratándose de poblaciones indígenas que tienen derechos ancestrales sobre éste, el cual forma parte de su identidad.
Hay una resistencia muy grande en el país por parte de sucesivos gobiernos de ordenar el territorio, de definir su uso con la población. Esto se debe a que ahora hay un desorden muy grande que permite que los intereses particulares primen – por ejemplo los mineros- sobre otros derechos.
Por Nylva Hiruelas
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