La «cláusula del candado» y el Tratado de 1929

Hubert Wieland

Sumilla: La «cláusula del candado» fue una iniciativa de Chile para salvaguardar la viabilidad económica de Arica e involucrar al Perú en el problema de la mediterraneidad de Bolivia.

La “cláusula del candado” es una expresión con la que se suele hacer referencia de manera coloquial al artículo 1 del Protocolo Complementario del Tratado de 1929, que estipula que “los Gobiernos del Perú y Chile no podrán, sin previo acuerdo entre ellos, ceder, a una tercera potencia, la totalidad o parte de los territorios que, en conformidad al tratado de esta misma fecha, quedan bajo sus respectivas soberanías, ni podrán, sin ese requisito, construir a través de ellos nuevas líneas férreas internacionales.”

Según esta cláusula, Chile no podría cederle a Bolivia una porción del territorio de Arica para que tenga una salida soberana al mar sin contar previamente con el visto bueno del Perú. Al mismo tiempo, también haría falta el visto bueno peruano si Chile desease construir una nueva línea férrea entre Bolivia y el mar que pase por el territorio de Arica.

Recíprocamente, el Perú tampoco podría cederle a Bolivia una salida soberana al mar por el territorio de Tacna ni construir una línea de ferrocarril que una Bolivia al mar y que pase por el territorio tacneño, sin el visto bueno de Chile.

Nótese también que dicha cláusula atañe únicamente a los dos territorios que fueron materia del Tratado de 1929, es decir Tacna y Arica. Por tal motivo, Chile no tendría ningún impedimento legal – es decir que no requeriría del visto bueno del Perú – para cederle a Bolivia una salida soberana al mar por territorios costeros que pertenecieron otrora a Bolivia o, eventualmente, por Tarapacá, que fue cedida por el Perú a Chile de manera perpetua e incondicional por el Tratado de Ancón.

No obstante esta aparente reciprocidad en las obligaciones, el citado artículo primero del Protocolo Complementario de 1929 tiene por finalidad primordial proteger los intereses de Chile en Arica.

En primer lugar, porque le permite a Chile evitar que la construcción de una vía férrea entre Bolivia y el mar por territorio tacneño ponga en peligro la viabilidad económica de Arica, cuya fuente principal de ingresos radica en el tráfico comercial boliviano.

Y en segundo lugar, porque le da una excusa a Chile para no ceder territorio a Bolivia por Arica, sabiendo que el Perú difícilmente estaría dispuesto a aceptar la cesión a Bolivia territorios perdidos durante la Guerra del Pacífico y recuperados mediante el Tratado de 1929.

Y sin embargo no han faltado voces chilenas que han señalado que la “cláusula del candado” fue una idea peruana para perpetuar la mediterraneidad boliviana, acaso para castigar a Bolivia por no haber honrado sus obligaciones como aliada del Perú durante la Guerra del Pacífico, y responsabilizar a Chile de ello. Se ha sugerido inclusive que el Perú “convenció” a Chile para que tome la iniciativa y haga suyo dicho planteamiento.

La verdad es que, como se verá a continuación, los hechos demuestran que la “cláusula del candado” fue una iniciativa de Chile durante la negociación del Tratado de 1929, iniciativa que tiene sus antecedentes históricos en el artículo 6 del Tratado de 1866 entre Chile y Bolivia, y en la respuesta de Chile a la “Fórmula Kellogg.”

Antecedentes históricos

Quizás el antecedente más lejano sea el artículo 6 del Tratado de Límites suscrito entre Chile y Bolivia el 10 de agosto de 1866, que fijó el límite entre los territorios de ambos países en el paralelo 24 de latitud meridional.

Según dicho artículo, “las Repúblicas contratantes se obligan a no enajenar sus derechos a la posesión o dominio del territorio que se dividen entre sí por el presente tratado, a favor de otro estado, sociedad o individuo particular. En el caso de desear alguna de ellas hacer tal enajenación, el comprador no podrá ser sino la otra parte contratante.”

Nótese que el objeto de tal cláusula es doble: por un lado, evitar que los territorios adscritos a Bolivia en virtud de este instrumento sean cedidos a una tercera potencia, en este caso el Perú. Y por el otro a asegurar que, en caso de desear Bolivia enajenar dichos territorios, el beneficiario sólo podría ser Chile, lo que no permite dudar sobre la paternidad chilena de esta cláusula.

El antecedente más cercano que involucra al Perú, en cambio, es la respuesta de Chile al memorándum que el entonces Secretario de Estado de los Estados Unidos de América, Frank Kellogg, envió el 30 de noviembre de 1926 a los Gobiernos de Bolivia, Chile y el Perú, proponiendo lo que ha venido a ser conocido como la “Fórmula Kellogg.”

En su memorándum, Kellogg propuso que tanto el Perú como Chile renuncien a sus derechos a Tacna y Arica, y que dichas provincias sean cedidas a perpetuidad a Bolivia. Con dicha iniciativa, Kellogg debe haber pensado, no sin cierta candidez, que la cuestión de Tacna y Arica podría ser finalmente resuelta de esa manera sin herir ni el honor ni la dignidad nacionales del Perú y Chile.

En su respuesta de fecha 4 de diciembre de 1926, Chile puso de manifiesto que aceptaba la propuesta del Secretario Kellogg, pero agregando que consideraba “indispensable estipular que el territorio cuya cesión se proponía no sería transferido, ni en todo ni en parte, a ninguna de las naciones contratantes, ni a ninguna otra potencia.”

En este caso, como se puede fácilmente colegir, el interés de Chile consistía en asegurar que los territorios cedidos a Bolivia no fueran ulteriormente readquiridos por el Perú. Con ello Chile procuraba asegurar, cuarenta años más tarde, la materialización de la política del Presidente chileno Domingo Santa María de compensar a Bolivia con Tacna y Arica por la pérdida de su costa en 1879.

La respuesta del Perú a la “Fórmula Kellogg,” por cierto, fue negativa. El Perú no podía aceptar que sus dos provincias sean cedidas a Bolivia para solucionar el problema creado por el incumplimiento de Chile de sus obligaciones en el marco del Tratado de Ancón y del fallo arbitral del Presidente Coolidge, lo que quedó en evidencia con la aprobación de la Moción Lassiter.

La negociación del Tratado de 1929

Una primera versión de la “cláusula del candado” aparece en una de las primeras propuestas que Chile le hará al Perú con miras a resolver la cuestión de Tacna y Arica, en marzo de 1929. En dicho documento, cuyo tenor quedó registrado en la correspondencia entre la Embajada de Estados Unidos en Santiago y el Departamento de Estado, se menciona que el puerto para Tacna que Chile financiaría al norte del río Lluta “no podría ser cedido a una tercera parte y que ninguna vía férrea a Bolivia podrá ser construida.”

A mediados de abril de 1929, al informar a su gobierno que el Perú aceptaba la división de las dos provincias y la cesión al Perú de un malecón de atraque en el puerto de Arica, el embajador chileno en Lima señaló también que Leguía “no consideraba necesario hacer ninguna declaración sobre nuevas líneas férreas y sobre la concesión de un puerto en el territorio a una tercera parte, pero que, si Chile insistía en ello, el Perú aceptaría.”

Sobre la base de dicha aceptación, el Gobierno de Chile envió al Gobierno del Perú un documento de ocho puntos formalizando su propuesta. El último punto estipulaba expresamente que “Chile y el Perú no podrán, sin el acuerdo previo entre ellos, conceder a una tercera parte ninguna porción del territorio o alterar el sistema actual de vías férreas internacionales.”

El envío de este documento de ocho puntos formalizando la propuesta chilena, que figura en la correspondencia del Departamento de Estado, es corroborada por el propio Ministro de Relaciones Exteriores de Chile de la época, Conrado Ríos Gallardo, en su conocido libro “Chile y Perú: los pactos de 1929,” publicado en 1959.

Hacia fines de abril de 1929, el Ministro Plenipotenciario de Bolivia en Washington acudió al Departamento de Estado para denunciar que la disposición en el tratado que el Perú y Chile venían negociando, que prohibía la cesión de las provincias a terceros así como cualquier cambio en el sistema internacional de vías férreas sin el consentimiento de ambas partes, tendría como consecuencia cerrarle a Bolivia toda posibilidad de tener una salida al mar.

El gobierno norteamericano telegrafió de inmediato a su embajador en Lima para hacer notar que favorecía cualquier solución entre el Perú y Chile sobre la cuestión de Tacna y Arica, pero en el entendido que tal solución no sería perjudicial para terceras potencias. En tal sentido, manifestó que no estaría en condiciones de sugerir al Perú y Chile una solución que contenga una cláusula perjudicial a los intereses de una potencia amiga.

Leguía reaccionó de inmediato señalando que “en ninguna circunstancia haría nada que pudiera incomodar en lo más mínimo al Presidente Hoover” y exigió que dicha cláusula sea retirada de inmediato del proyecto de acuerdo.” Y así fue.

Recordemos brevemente que Leguía insistió a lo largo de todo el proceso que sólo aceptaría una solución al problema de Tacna y Arica siempre que dicha solución sea propuesta por el Presidente de los Estados Unidos. Es por ello que, al término de la negociación, el citado Jefe de Estado envió a los Gobiernos del Perú y de Chile, el 15 de mayo de 1929, un memorándum proponiendo las bases acordadas por ambos países y sobre las cuales sería ulteriormente redactado el Tratado de 1929.

La “cláusula del candado,” sin embargo, no fue eliminada por completo, pues si bien no figuró en el referido memorándum del presidente norteamericano ni en el texto mismo del Tratado de 1929, sí reapareció en el Protocolo Complementario que fue suscrito en la misma fecha que el tratado: el 3 de junio de 1929.

Finalmente, no está de más reiterar que la “cláusula del candado,” cuya paternidad chilena ha quedado claramente en evidencia, tiene el doble propósito de proteger la viabilidad económica de Arica, que está separada del resto de Chile por el desierto de Atacama, y de hacer partícipe al Perú de la responsabilidad de la mediterraneidad de Bolivia, un problema de carácter estrictamente bilateral entre Chile y Bolivia que hunde sus raíces en la  ocupación chilena de la costa boliviana, al inicio de la Guerra del Pacífico

2014-12-13