Diferendo Perú-Chile

por Herbert Mujica Rojas

En la III Parte, La controversia marítima entre el Perú y Chile, de su recientísimo libro, Delimitación marítima con equidad (Lima, enero 2008)*, el ex canciller Manuel Rodríguez Cuadros, apunta con prolijidad en el Capítulo 1, El origen de la controversia marítima peruano-chilena, sus componentes y la fecha crítica, lo siguiente:

"Entre el Perú y Chile existe una controversia marítima de naturaleza jurídica, la cual tiene tres componentes: dos básicos y uno derivado. En primer lugar, el diferendo sobre delimitación marítima en cada uno de los espacios en que el Derecho internacional reconoce derechos de soberanía y jurisdicción de los estados (mar territorial, zona contigua, plataforma continental y zona económicamente exclusiva); en segundo lugar, la pretensión chilena de desconocer la soberanía y jurisdicción del Perú en un área de 28,471.86 km2, aproximadamente, situada en una zona ajena al espacio marítimo objeto de la controversia limítrofe y a la propia proyección de las costas de Chile hasta las 200 millas y, finalmente, como derivación del diferendo limítrofe, el desacuerdo en relación con el punto de inicio de la frontera marítima.

En el primer caso, el Perú considera que al no existir delimitación marítima corresponde trazar la frontera conforme al Derecho internacional, es decir, a través de una línea que asegure la equidad de los resultados en la delimitación. Chile, por su parte, sostiene que los límites marítimos habrían sido establecidos de manera convencional en la Declaración de Zona Marítima o Declaración de Santiago de 1952 y en el Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954. Para el Perú, estos tratados, aunque válidos y vigentes, no establecen, en ninguna de sus disposiciones, límite ni cláusula delimitadora alguna en la frontera marítima entre los dos países.

En el segundo caso, Chile desconoce la soberanía peruana en un considerable espacio marítimo de 28,471.86 km2, aproximadamente, al que se pretende otorgarle el estatus de alta mar, mediante su tesis de mar presencial. Para el Perú este espacio, conforme al Derecho internacional y su legislación interna, constituye parte de su dominio marítimo hasta las 200 millas, y está por ende sujeto a su soberanía y jurisdicción. Este espacio marítimo se encuentra fuera del alcance de la zona marítima chilena de 200 millas.

En el tercer caso, el Perú considera que el punto de inicio del futuro trazo de la frontera marítima es el que corresponde al término de la frontera terrestre, el punto denominado Concordia, situado en la orilla del mar, en la coordenada de latitud 18º21’08" S, conforme a lo dispuesto por el Tratado de 1929 y su Protocolo complementario y las Actas de la Comisión Demarcadora de Límites de 1930. Para el Gobierno de Chile, el punto inicial de la frontera marítima no se encuentra en el términus de la frontera terrestre, sino dentro del territorio, en el punto en que se localiza el Hito No. 1, en la latitud 18º21’00". Según el Gobierno de Chile, un informe y un acta que registran trabajos técnicos habrían modificado el Tratado de 1929 en esos términos.

El Perú y Chile poseen, como todos los estados costeros, derechos de soberanía y jurisdicción hasta las 200 millas de territorio marítimo. El título jurídico de estos derechos sobre al mar adyacente a sus costas se deriva de la soberanía estatal sobre sus respectivos territorios. Ambos países han cumplido con las disposiciones del Derecho internacional, así como de sus legislaciones internas, las cuales mandan el establecimiento de sus respectivas líneas de base a partir de las cuales cada estado proyecta su dominio marítimo.

En el 2000, Chile aprobó la Carta Marina No. 6 del Servicio de Hidrografía y Oceanografía de la Marina, titulada Rada de Arica a Caleta Matanza, (1) la cual grafica, a partir de las líneas de base normales, 12 millas de extensión de mar territorial, 24 millas de límites exteriores de la zona contigua, hasta 200 millas de zona económicamente exclusiva y hasta 200 millas de plataforma continental.

Esta carta fue depositada en la Secretaría de las Naciones Unidas el 21 de setiembre del 2000, (2). En ella, el Gobierno de Chile señala que el límite marítimo está constituido por el paralelo 18º21’00" de latitud sur, lo cual crea un efecto de amputación en la proyección del dominio marítimo peruano hasta las 200 millas en toda el área de superposición de dicha proyección con la correspondiente a Chile. Se trata de un espacio marítimo de 67,139.4 km2, aproximadamente.

Tanto la carta elaborada por el Gobierno de Chile como la comunicación efectuada a las Naciones Unidas añaden un elemento de complejidad adicional al problema, pues el punto inicial de la frontera marítima entre los dos países es identificado con el Hito No. 1 de la frontera terrestre común. Esta indicación contraviene lo dispuesto en el Tratado y Protocolo Complementario para Resolver la Cuestión de Tacna y Arica, suscrito el 3 de junio de 1929, el cual establece definitivamente la frontera terrestre entre los dos países. Este tratado, perpetuo por su propia naturaleza, establece que el punto en que la frontera llega al mar corresponde a "(…) un punto de la costa que se denominará "Concordia", distante 10 kilómetros al norte del puente del Río Lluta, (3). El Hito No. 1 no es sino la marca referencial demarcatoria de la frontera más próxima al punto Concordia, punto que intercepta la orilla del mar.

El Tratado de 1929 es el que puso punto final a la Guerra de 1879 entre Perú y Chile, como consecuencia de la cual el Perú se vio forzado a ceder a Chile las provincias de Tarapacá y Arica. De esta manera, la actitud del Gobierno de Chile de desconocer lo dispuesto por el Tratado de 1929 añade a la controversia marítima de límites un desacuerdo sobre el punto de inicio de la frontera marítima.

El Gobierno de Chile sostiene que el inicio de la frontera marítima sería un punto seco, es decir el Hito No. 1, lo cual dejaría una porción de territorio peruano sin mar, o, en todo caso, con costa bañada por aguas bajo jurisdicción chilena. El Gobierno de Chile alega que dicho punto está ubicado en la coordenada 18º21’00" S, pues en 1968 y 1969 dicho punto se ubicó como referente para el establecimiento de unas torres de enfilación cuya función era indicar el ámbito de una zona de exención de sanciones a los pescadores artesanales. El Perú sostiene que el punto de inicio de la frontera marítima no puede ser otro sino aquel en que confluye la frontera terrestre con el mar; es decir, el establecido en el Tratado de 1929 y que corresponde al punto Concordia en la orilla del mar, situado en la coordenada 18º21’08".

Al conocer la elaboración de las líneas de base de Chile, así como la comunicación respectiva a la Secretaría de las Naciones Unidas, el Gobierno peruano efectuó las protestas correspondientes y señaló que desconocía el límite pretendido por Chile y precisó además que no existen límites marítimos establecidos entre los dos países. Asimismo, señaló que el punto en el que la frontera terrestre intercepta el mar es el señalado en el Tratado de 1929, y no el Hito No. 1 como indicaba, de manera errónea, la Carta Rada de Arica a Caleta Matanza.

El 20 de octubre de 2000, el Perú dirigió una nota al gobierno de Chile, en la que establecía su reserva y protesta. Señaló, en esa oportunidad, que "(…) el Ministerio de Relaciones Exteriores manifiesta su desacuerdo con el trazado cartográfico de dicha línea y con la indicación que se hace en la citada Carta de Navegación, por no existir un tratado específico para la delimitación de la frontera marítima entre los dos países…". (4) Asimismo, cuando al Secretaría General de las Naciones Unidas dio a conocer públicamente la notificación de Chile, el gobierno del Perú emitió una declaración, el 9 de enero de 2001, en la que reservó su posición e intereses en relación con la existencia de un supuesto límite marítimo entre ambos países y señaló que: "Hasta la fecha el Perú y Chile no han celebrado, de conformidad con las reglas pertinentes del Derecho internacional, un tratado específico de delimitación marítima; por lo tanto, la indicación del paralelo 18º21’00" como límite entre los dos países carece de fundamento legal." (5)

El Perú, por su parte, en ejecución de las normas del Derecho internacional y del mandato de su propia Constitución, ha aprobado, al igual que Chile, la legislación que establece sus líneas de base. Lo hizo a través de la Ley 28621, promulgada el 3 de noviembre de 2005. Este instrumento legal establece, en su artículo 2: "Las líneas de base están determinadas por las coordenadas geográficas que constan en el anexo 1, que se inician en el Norte en las coordenadas Lat. 03º23’33.96" S, Long. 80º19’16.31" O (WGS 84: Lat. 03º23’31.10" S, Long. 80º18’49.29" O), y finalizan en el Sur, en las coordenadas WGS 84: Lat. 18º21’08" S, Long. 70º22’39" O, incluidas en las seis cartas del anexo 2 de la presente ley". (6)

La coordenada de latitud 18º21’08" S corresponde al punto de convergencia de la frontera terrestre con el mar, es decir, a la ubicación del punto Concordia en la orilla del mar, de conformidad con lo establecido en el tratado de límites de 1929.

El artículo 4 de la Ley de Líneas de Base del Perú indica que: "(…) de conformidad con la Constitución Política del Estado, el límite exterior del dominio marítimo del Perú es trazado de modo que cada punto del citado límite exterior se encuentre a doscientas millas marinas del punto más próximo de las líneas de base, en aplicación de los criterios de delimitación establecidos por el Derecho Internacional". (7)

De esta manera, el Perú trazó el límite exterior de su área de 200 millas, de tal forma que esta distancia fuera constante en la proyección de su mar adyacente en toda la costa peruana. Dada la conformación de las costas, las proyecciones hacia las 200 millas de los dos países se superponen una a la otra en la frontera lateral, lo que origina la necesidad de delimitar dicha área de superposición conforme a los principios y las normas del Derecho internacional de la delimitación marítima.

El gobierno de Chile ha abierto otro diferendo, de naturaleza jurídica strictu sensu, distinto del de la delimitación marítima, a través de su legislación interna y determinados actos internacionales, con los cuales desconoce los derechos de soberanía y jurisdicción del Perú en un espacio marítimo peruano ajeno al área de la disputa por la delimitación marítima. En efecto, la proyección máxima que hace Chile de su espacio marítimo hasta las 200 millas no sólo se solapa con la proyección peruana, sino que también establece una solución de continuidad entres los espacios de soberanía y jurisdicción del Perú que no son parte de la disputa. Se trata de un espacio marítimo sujeto a las competencias jurisdiccionales del Perú por un título que le otorga el principio de adyacencia, y regulado por la Ley de Líneas de Base del Perú y que abarca 28,471.86 km2, es decir, aproximadamente 10,000 km2 menos que la disputa limítrofe. Este espacio es reivindicado por Chile como alta mar y en esa condición sujeto a su tesis del "mar presencial". Al considerar este espacio alta mar y al reivindicar sobre él derechos preferenciales en materia económica, de seguridad y de preservación medioambiental, niega la soberanía y jurisdicción del Perú sobre esa extensa porción de su dominio marítimo.

La controversia jurídica marítima entre el Perú y Chile versa así sobre tres puntos:

a) La delimitación de la frontera marítima. b) El desacuerdo sobre el punto de inicio de la frontera marítima en cualquier hipótesis de delimitación. c) La pretensión chilena de desconocer la soberanía peruana en una zona de 28,471 km2, con lo que se atribuye derechos jurisdiccionales.

Cada uno de estos componentes de la controversia marítima posee una naturaleza jurídica, pues son material del Derecho internacional de la delimitación marítima y atañen a la aplicación de instituciones y normas jurídicas. Respecto a estos diferendos, el Perú y Chile sostienen posiciones distintas y opuestas de manera persistente, hecho que configura, desde el punto de vista de Derecho internacional, una controversia jurídica.

En el ámbito de la frontera marítima, el diferendo comprende los límites en todas las áreas que el Derecho internacional reconoce bajo la soberanía del estado: el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental y la zona económica exclusiva.

En el ámbito del derecho del mar, el Perú y Chile han mantenido sus relaciones en un alto nivel de coordinación, identificación de posiciones y acción conjunta desde 1947, año en el que aprobaron sus respectivas declaraciones unilaterales de reivindicación de soberanía y jurisdicción hasta las 200 millas. En 1954 suscribieron un acuerdo de cooperación fronteriza marítima que estableció una zona de permisión pesquera en una pequeña área de la zona marítima fronteriza. Dicho convenio empezó a aplicarse en 1967. En todo ese periodo ninguno de los dos países asumió iniciativas unilaterales para definir sus límites marítimos. Se mantuvo una frontera no delimitada y se aplicó el citado convenio para eximir de multas a los pequeños pescadores artesanales que ingresaron accidentalmente a la zona marítima de uno u otro país. En la aplicación de este convenio se utilizó el criterio de la frontera zona. Esta situación cambiaría a partir del 2000, año en que el gobierno de Chile afirmaría, por primera vez en actos internacionales, su pretensión de considerar la frontera delimitada por el paralelo geográfico 18º21’00". El Perú contestaría a esta pretensión alegando la inexistencia de límite marítimo alguno. Al sustanciarse por primera vez el diferendo que oponía intereses y posiciones jurídicas entre ambos países, el 2000 aparece como la fecha crítica a tener en cuenta en el desarrollo de la controversia.

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1) cf. Servicio Hidrográfico y Océano Gráfico de la Armada de Chile, Carta de Navegación "Rada y Puerto de Arica", Santiago de Chile, 2000.

2) cf. Gobierno de Chile, nota dirigida a la Secretaría General de las Naciones Unidas, 21 de setiembre de 2000.

3) cf. Tratado y Protocolo Complementario para resolver la cuestión de Tacna y Arica, 1929, art. 2.

4) cf. Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, nota dirigida a la Embajada de Chile, 20 de octubre de 2000.

5) Gobierno del Perú, Comunicado Oficial, 19 de enero de 2000.

6) "Ley de Líneas de Base del Dominio Marítimo del Perú". En: Diario Oficial El Peruano, No. 28621, 2005. 7) Ibid.

*Delimitación marítima con equidad, el caso de Perú y Chile, Manuel Rodríguez Cuadros; Ediciones Peisa SAC, Lima 2007.