Canon: no solo apagar el fuego
Por Humberto Campodónico
En un gobierno centralista como el peruano, las provincias siempre fueron la última rueda del coche. Todos los años, en la época de formulación del Presupuesto, los representantes de los departamentos venían a Lima a pelear con el Ministerio de Economía los fondos de inversión para una obra pública, una escuela, un hospital, una carretera, una irrigación. En este juego las cartas se distribuían según la pertenencia al partido de gobierno, el peso de determinada provincia, la amplitud de las súplicas (los memoriales) o, también, el lugar de nacimiento del Presidente (Odría y Tarma). Toledo y Cabana.
En 1976, el pueblo loretano quiebra esta "tradición" al obtener que el 10% del valor de la producción de petróleo se aplique directamente al desarrollo socioeconómico del departamento (DL 21678), quebrando "el poder" del MEF. Piura obtiene su canon en 1983 (Ley 23630), después de grandes movilizaciones. En 1991, la minería también obtiene el canon (DL 704), que en este caso es el 20 % del impuesto a la renta que pagan las empresas (luego se eleva al 50%). Como se ve, hay diferencias entre la fuente del canon petrolero y el minero.
No hay duda del carácter progresivo del canon pues avanza hacia la descentralización fiscal, que consiste en que las Regiones tengan ingresos directos (del impuesto a la renta, del IGV y del Selectivo al consumo), de acuerdo a asunción de competencias, delegación de funciones, transparencia y equidad. Pero es solo un avance, porque hasta hoy no existe la descentralización fiscal.
Hay una limitación, sin embargo: el canon solo se le da a los departamentos donde está ubicado el recurso natural (Art. 121 de la Constitución de 1979 y Art. 77 de la de 1993), no recibiendo nada los demás, rompiéndose el concepto de república unitaria. En Colombia, por ejemplo, del 100% de las regalías petroleras, el 70% va a los departamentos donde se produce el recurso, mientras el 30% restante va a los departamentos no productores.
En los últimos años, la enorme alza de los precios internacionales del petróleo y los minerales ha redundado en un gran aumento del canon petrolero y minero. Así, por ejemplo, en el 2007 solo 7 Regiones (departamentos) concentraron el 80% del canon minero de S/. 5,150 millones. Esto ha agudizado la desigualdad en la distribución de recursos entre Regiones y, también, entre los municipios de una misma Región.
A su vez, buena parte de los ingresos por canon no han podido gastarse, por varias razones. En parte porque la capacidad de diseño y ejecución de programas de inversión se vio mermada por las políticas neoliberales de reducción del aparato del Estado (incluido el gobierno central). En parte, también, porque los cuantiosos montos de utilidades de las empresas —que han llegado de golpe— exceden las capacidades de los gobiernos regionales y los municipios (y, ojo, también, del propio gobierno central).
La cuestión de fondo es que el enorme aumento del canon podría desvirtuar su carácter progresivo inicial, complicando el proceso de descentralización. Así, las regiones productoras no quieren integrarse con otras para no perder el canon. En el caso actual, los mecanismos de repartición de la producción de Southern, determinaron el aumento del canon para Tacna en detrimento de Moquegua, lo que ha movilizado a su población para recibir "lo que le corresponde".
Ha habido también inacción del MEF, que no reaccionó a tiempo para conversar sobre nuevas reglas de juego, pues solo le preocupan "las inversiones". Tampoco se planteó el impuesto a las sobreganancias mineras y petroleras, lo que hubiera aumentado los recursos fiscales y destinarlos, entre otros fines, a un fondo de compensación para las regiones no productoras de recursos naturales. Y no se avanzó en la descentralización fiscal (que incluye la reforma del canon, lo que ya está planteado en el Congreso) para tener una repartición más justas de los recursos de la Nación.
Finalmente, no solo se trata de apagar el fuego ni de restaurar el "principio de autoridad". No solo se trata de crecer, sino de "crecer redistribuyendo", poniendo el péndulo al medio en las relaciones entre mercado y Estado. Si desde el Ejecutivo no se avanza en la reducción de las desigualdades —más bien, se deja que se profundicen al ritmo del libre mercado del perro del hortelano—, entonces muchos pensarán que ellos tampoco tienen por qué hacerlo.
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