Por Carla Bengoa / SPDA
El 2018 se cumplen 10 años desde la publicación del Decreto Legislativo 1084, norma que estableció por primera vez un sistema de cuotas individuales para la pesca de anchoveta en el Perú. A continuación, presentamos un recuento de los antecedentes, la situación actual y un breve balance para resaltar lo que viene funcionando bien y aquellos aspectos que pueden ser mejorados.
¿Cómo funcionaba la pesca de anchoveta en los años 90?
Hacia finales de los 90, la anchoveta fue declarada una pesquería “plenamente explotada” por lo que -salvo para casos de sustitución- se cerró el acceso a nuevas embarcaciones de mayor escala a este recurso con el fin de evitar su sobreexplotación. A pesar de ello, el incremento de la demanda internacional de harina y aceite de pescado en ese entonces creó incentivos para el crecimiento de la flota.
En ese contexto, se dispuso un volumen máximo de anchoveta que podía ser extraído (cuota global de captura), que marcaba el límite de lo que todas las embarcaciones de mayor escala, que conformaban la flota industrial anchovetera, podían pescar por temporada de pesca.
El resultado fue que cada vez que se abría la temporada de pesca, cada embarcación buscaba extraer la mayor cantidad de anchoveta en el menor tiempo posible. La competencia entre los pescadores recibió el nombre de “carrera olímpica” y fue una clara manifestación en el mar de lo que en la teoría económica se conoce como la “tragedia de los comunes” y que lleva a la depredación del recurso. Esta medida trajo consigo una serie de consecuencias negativas entre las que podemos resaltar:
- La reducción de las temporadas de pesca de 270 días (1986) a solo 50 (2007). La cantidad de recurso extraído diariamente era de tal magnitud que afectó su sostenibilidad.
- El crecimiento desmesurado de la flota industrial. Se estima que la flota llegó a ser entre 2.5 a 4.6 veces más grande que su tamaño óptimo.
- El aumento excesivo en la capacidad de procesamiento de harina y aceite de pescado. La que se calcula era de 3 a 5 veces mayor a su tamaño óptimo.
- El congestionamiento en las plantas procesadoras de harina de pescado. Donde las más de 1000 embarcaciones que llegaron a conformar la flota industrial coincidían para descargar pescado; hecho que también condujo a la contaminación de las bahías.
Es frente a este panorama que el Decreto Legislativo 1084 estableció el sistema de cuotas individuales de pesca en el 2009.
¿Cómo funciona el sistema de cuotas individuales de pesca?
Cada embarcación de mayor escala puede extraer cierta cantidad de anchoveta durante cada temporada. Dicha cantidad se determina en función a una cuota (Límite Máximo de Captura por Embarcación).
Dado que la asignación de una cuota busca asegurar el aprovechamiento sostenible de la anchoveta, esta se calcula sobre la base de un porcentaje (Porcentaje Máximo de Captura por Embarcación) que se concedió a cada embarcación industrial sobre lo que el Ministerio de la Producción (Produce), con apoyo científico del Instituto del Mar del Perú (Imarpe), estima como el volumen total de anchoveta que puede extraerse en cada temporada, manteniendo la población de este recurso en niveles sostenibles (Límite Máximo Total de Captura Permisible).
El DL 1084 también estipuló que el monto y la fórmula de cálculo del pago que toda persona debe hacer al Estado para poder extraer recursos hidrobiológicos (derecho de pesca) se mantendría igual para los titulares de permisos de pesca durante 10 años, contados a partir de la entrada en vigencia del decreto. Además, creó 2 tipos de aportes a ser pagados durante ese mismo periodo: el aporte al Fondo de Compensación para el Ordenamiento Pesquero (Foncopes) y el aporte al Fondo de Jubilación del Pescador.
Las cuotas fueron asignadas solo a aquellas embarcaciones que, en ese entonces, contaban con un permiso de pesca, con base en el índice de participación de cada una en la captura de la anchoveta, tomando en cuenta el año con la mayor participación porcentual entre el 2004 y el 2008, y el índice de participación de capacidad de bodega. No existió un proceso competitivo para la asignación de las cuotas individuales ni un pago al Estado por parte de quienes las obtuvieron.
Para que las condiciones establecidas por el mencionado decreto se mantuvieran inalteradas y pudieran realizar sus actividades en un escenario de seguridad jurídica, se les dio a los titulares de derechos de pesca la posibilidad de celebrar contratos-ley (denominados “contratos de garantía de permanencia”) con Produce. De esta manera, el Estado se comprometió con estos actores a aplicarles el sistema de cuotas por un periodo de 10 años, contados desde la suscripción de dichos contratos.
Un breve balance
Entre lo positivo, es importante resaltar que la implementación del sistema de cuotas puso fin a la “carrera olímpica” y contribuyó a solucionar varios de los problemas mencionados anteriormente. La duración de las temporadas de pesca se extendió a más del doble, mientras que el tamaño de la flota se redujo gradualmente; lográndose un impacto positivo sobre la población de anchoveta y sobre la eficiencia económica de la actividad pesquera. Los expertos coinciden que, comparados con los años noventa, estamos mucho mejor.
No obstante, todavía hay diversos retos que se mantienen pendientes. Por un lado, el nuevo sistema de cuotas redujo la disponibilidad de anchoveta para procesamiento, generando que su precio suba y creando las condiciones para el subreporte de los desembarques (la evasión del registro de la totalidad del pescado capturado). Asimismo, la reducción del número de plantas procesadoras sigue siendo un tema pendiente pues el DL 1084 no previó mecanismos para este fin.
Otros aspectos del sistema que merecen ser aclarados, reformulados o fortalecidos son los siguientes:
- Contratos y cuotas individuales
Los contratos de garantía de permanencia garantizaban a los titulares de derechos de pesca que, durante 10 años, se les aplicarían las normas relativas al sistema de cuotas individuales que hubieran estado vigentes al momento de la firma de cada contrato. Esto quiere decir que, si después de la firma el sistema de cuotas se modificaba, las nuevas normas no les eran aplicables.
Siendo que este es el objeto de los contratos de garantía de permanencia, su conclusión lleva consigo el “descongelamiento” del régimen legal estabilizado a la firma del contrato, por lo que recién en ese momento el Estado podría renegociar las condiciones sobre las cuales se firmaron dichos contratos.
Es importante tener en cuenta que solo los contratos que se firmaron el año en que el Decreto Legislativo entró en vigencia (2009) concluirán el próximo año. El resto permanecerá vigente hasta que los 10 años desde su celebración se hayan cumplido. - Pago por derechos de pesca
Algunos expertos como Santiago de la Puente indican que existe un desequilibrio entre el monto a pagar por los derechos de pesca y los costos de operación en que incurre la flota industrial de anchoveta (mano de obra, combustible, mantenimiento, entre otros). Señala además que el monto pagado no toma en cuenta los costos que la extracción y procesamiento industrial de anchoveta implican para el ecosistema marino y para la pesquería industrial de otras especies o para la pesca artesanal. Por su lado, Elena Conterno, presidenta de la Sociedad Nacional de Pesquería, plantea lo contrario.
En vista de que los derechos de pesca contribuyen a financiar las actividades de conservación de recursos hidrobiológicos en general (incluida la investigación, vigilancia y control) y con el fin de despejar la duda sobre si el monto a pagar por los derechos de pesca es bajo o no, será necesario hacer los estudios técnicos que determinen si existe la necesidad de reformar el monto y la fórmula de cálculo de los derechos de pesca. - Régimen de fiscalización y sanción
El correcto funcionamiento del sistema de cuotas individuales depende, estrechamente, de la capacidad del Estado de fiscalizar que los titulares de cuotas respetan el límite de captura que les ha asignado.
Expertos como Carlos Paredes afirman que la forma en la que se controla la pesquería de anchoveta presenta deficiencias y que es necesario mejorar los mecanismos de vigilancia de las embarcaciones en el mar y de los puntos de descarga de anchoveta, la tipificación de sanciones que disuadan a los usuarios del mar de incumplir con el sistema de cuotas y la imposición de dichas sanciones cuando se presenten casos de incumplimiento. - Superintendencia Nacional de Pesca
Finalmente, al referirnos a la fiscalización del cumplimiento del DL 1084, no podemos dejar de comentar una propuesta que viene discutiéndose hace algún tiempo en el Congreso de la República: la creación de la Superintendencia Nacional de Pesca y Acuicultura (Sunapes).
La Sunapes asumiría las funciones de fiscalización y sanción que hoy recaen en Produce, manteniendo el rol regulador y el sancionador en instituciones diferentes y así garantizaría la independencia en la actuación de la entidad encargada de la aplicación de sanciones.
El cumplimiento de los 10 años de la entrada en vigencia del DL 1084 marcará un hito en la historia de la gestión de la pesquería de anchoveta; uno que requiere resaltar lo avanzado y lo que falta por avanzar. Asimismo, en el futuro cercano empezarán a cumplirse los 10 años de vigencia de los contratos de garantía de permanencia, por lo que se abre la posibilidad de renegociar ciertos aspectos de los mismos. Todo ello lleva a la necesidad de promover el análisis y el diálogo, con la finalidad de que la gestión de la anchoveta siga avanzando hacia la sostenibilidad y su aprovechamiento genere beneficios para todos los peruanos.
Fuentes:
– De la Puente, O., Sueiro J.C., Heck, C., Soldi, G.,De la Puente, S. (2011) La Pesquería Peruana de la Anchoveta: Evaluación de los sistemas de gestión pesquera en el marco de la certificación a cargo del Marine Stewardship Council. UPCH,Perú.
– Galarza, E. & Collado, N. (2013) Los derechos de pesca: el caso de la pesquería de anchoveta peruana. Universidad del Pacífico, 7-42.
– Paredes, C., & Letona, U. (2013). Contra la corriente: La anchoveta peruana y los retos para su sostenibilidad. WWF, Lima.
– Tveteras, S., Paredes, C. E., & Peña-Torres, J. (2011). Individual Vessel Quotas in Peru: Stopping the Race for Anchovies. Marine Resource Economics, 26(580), 225-232.
